L'une des ZES actuellement  en cours d'identification se trouve à Taolagnaro

Questions sur les Zones économiques spéciales (ZES)

Porte ouverte à l’accaparement des terres pour certains, menaces sur les recettes fiscales pour les autres : la loi sur les Zones économiques spéciales ne fait pas l’unanimité. Les contestations et les craintes se multiplient alors que l’Assemblée nationale examine les nouvelles dispositions du texte après que la Haute cour constitutionnelle (HCC) a déclaré certains articles non conformes à la Constitution.

Les zones économiques spéciales soulèvent des doutes. Pour le Collectif pour la défense des terres malgaches, Tany, ce nouveau régime fera perdre aux Malgaches le contrôle sur leurs terres, alors que pour le Fonds monétaire international, ses effets sur les investissements seront minimes, et les risques qu’il présente pour les recettes fiscales sont réels.

Craintes de perte du contrôle malgache sur les terres

L’Etat a beau rappeler qu’« il n’y aura pas de vente de terrain », et que la durée des contrats de concession est de 30 ans, le Collectif Tany n’en estime pas moins que « la loi sur les ZES privera les Malgaches de l’accès à des milliers d’hectares de terres pour une période de longue durée sinon indéterminée ». A en croire le Collectif qui redoute « des expropriations et des expulsions, à tout le moins des déplacements », « beaucoup de sites au sol fertile, riche en ressources diverses et souvent proches d’un accès à la mer sont (actuellement) en train d’être sélectionnés ».

Pour le Collectif, les ZES seront des Etats dans l’Etat, loin du contrôle des responsables malgaches, des communautés locales et des élus, mais dans lesquelles les développeurs, c’est-à-dire les entreprises qui ont conçu, financé et aménagé les ZES, seront maîtres de la gestion et des décisions.  « Les agents et les dirigeants de l’Etat auront très peu de moyens de vérifier ce qui se passera dans les ZES, encore moins de vérifier ou rectifier les déviations par rapport aux normes internationales et à la réglementation malgache existantes », martèle le Collectif qui rappelle l’esprit dans lequel la loi a été élaborée. « Le risque est grand de voir l’Etat malgache déléguer totalement la gestion des territoires sélectionnés à l’AZES, l’Autorité de régulation des ZES », écrit-il.

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L’absence de mention de la composition de l’AZES pourtant appelée à être une « autorité administrative indépendante » « dotée de pouvoirs propres » et à « agir au nom et pour le compte de l’Etat » dans la version initiale du texte est loin de rassurer. Sera-t-elle à majorité privée ou l’Etat y aura-t-il une place prépondérante ? Toujours est-il que pour le Collectif, celui-ci ne doit pas octroyer certaines de ses attributions à d’autres entités. « Les dirigeants malgaches doivent manifester et prouver leur capacité à gérer et à développer le pays dans l’intérêt de la majorité de la population et lieu de transférer des parties du territoire et des responsabilités régaliennes de l’Etat aux investisseurs qui viseront principalement leurs profits car ils ne sont pas des philanthropes », martèle le Collectif Tany.

Par ailleurs, même si la HCC a estimé anticonstitutionnelles les dispositions autorisant « les autorités compétentes (à)  déléguer à l’AZES certaines de leurs attributions y compris les questions relatives à la délivrance des permis, certificats, autorisations, approbations et enregistrements relatifs à l’emploi, à l’immigration, à la protection de l’environnement, à la sécurité, à l’enregistrement et à l’immatriculation des entreprises, à la fiscalité et aux douanes, ainsi qu’à toute autre question spécifiée aux textes d’application », ce n’est pas la délégation d’attributions qui est jugée anticonstitutionnelle, ce sont plutôt les modalités de délégation. Celle-ci doit se faire par voie réglementaire et non par le biais de protocole d’accord indique la cour constitutionnelle.

Menaces sur les recettes fiscales

Pour le Fonds monétaire internationale (FMI), les craintes portent surtout sur les impacts de la mise en place des ZES sur les recettes fiscales. Les ZES étant destinées à offrir un environnement compétitif aux affaires et aux investissements, les entreprises placées sous ce régime bénéficieront d’un certain nombre d’avantages aussi bien administratifs que financiers et fiscaux.

A première vue, une fiscalité réduite ne peut qu’avoir des effets positifs sur les investissements. Mais « plusieurs études récentes ont révélé que les mesures d’incitations fiscales ne sont pas très efficaces pour attirer des investissements dans les pays en voie de développement où le climat des investissements fait face à des défis beaucoup plus prononcés et urgents », indique Patrick Imam, représentant résident du FMI à Madagascar. Celui-ci estime que pour Madagascar, « le manque d’infrastructures comme les routes, les ports et les aéroports, le mauvais approvisionnement en énergie, la défaillance du système judiciaire, la forte prévalence de la corruption ou encore l’instabilité politique sont des facteurs de blocage qui peuvent être difficilement compensés par une fiscalité réduite ».

Compte tenu de ces lacunes, le FMI redoute qu’il n’y ait pas de nouveaux investisseurs, mais que ce soient plutôt ceux qui sont déjà sur place qui se déplacent vers les ZES pour profiter des avantages offerts par ce régime, ce qui impliquerait des pertes de recettes fiscales. Dans leur rapport publié en décembre, les services du FMI indiquent clairement craindre que « les avantages fiscaux n’attirent pas beaucoup d’investissements supplémentaires, mais profitent aux investissements qui, pour l’essentiel, se produiraient de toute façon ».

Outre les exonérations de TVA et des droits de douanes sur les importations, la loi sur les ZES prévoit aussi une clause de stabilité de 20 ans, qui implique que pendant 20 ans, à compter de son agrément, une entreprise ZES est soumise à la même assiette et au même taux d’impôts, de droits et de taxes qu’au moment de son agrément, et est exclue de l’application de toute nouvelle imposition, droit ou taxe de quelque nature que ce soit et qui ne soient pas prévus par la loi sur les ZES.

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En plus des avantages fiscaux, la possibilité de vendre aussi bien sur le marché local qu’à l’exportation est un autre bénéfice qui conduirait les entreprises déjà existantes à vouloir à tout prix bénéficier du régime ZES. Un régime dont l’octroi d’agrément et d’autorisation n’est pas clairement ciblé et se fait avec une marge de discrétion importante de l’AZES.

Sans se positionner contre les ZES dont les aspects de facilitation sur le plan administratif, logistique et foncier sont considérés comme essentiels aux investisseurs, le FMI recommande « que les nouvelles zones d’investissement donnent la priorité aux infrastructures  communes permettant d’augmenter la productivité plutôt qu’aux incitations fiscales ».

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Des engagements à tenir

Afin de réduire les impacts des mesures incitatives sur les recettes fiscales, l’Etat s’est entre autres engagé à cibler « un nombre restreint d’activités » et à « fonder lesdites mesures sur les coûts et non sur les bénéfices ».  Il a également promis d’« incorporer toute nouvelle incitation dans le code général des impôts » et de réduire au minimum le pouvoir discrétionnaire dans l’octroi d’incitations fiscales ».  Il a également assuré vouloir commencer par « un ou deux projets pilotes pour lesquels les révisions du Code général des impôts et la publication des décrets d’application s’appuieront sur des incitations à l’investissement, seront limitées à au plus deux emplacements géographiques et bénéficieront à au plus deux secteurs d’activité clairement définis ».

Les deux secteurs, pour l’heure, ne sont pas encore déterminés, la loi relative aux ZES prévoyant un certain nombre de secteurs pouvant bénéficier du régime ZES: « activités industrielles et agro-industrielles, activités scientifiques et technologiques, activités touristiques, activités financières, activités de transport et de logistique, et toutes autres activités pouvant contribuer à la croissance de la ZES et qui sont conformes aux dispositions de la loi ».  Quant aux zones géographiques, deux régions sont pressenties pour accueillir les premières ZES : Taolagnaro ey Antsiranana.

Par ailleurs, malgré la promesse d’incorporer toute nouvelle incitation dans le Code général des impôts, les autorités ont néanmoins inscrits des régimes dérogatoires dans le projet de loi sur les ZES.  Il en est par exemple ainsi des exonérations des droits de douane et de toute taxe à l’importation des matériaux et accessoires destinés à la préparation, à l’aménagement et à l’exploitation des zones et des entreprises ZES, de l’exonération du paiement du droit d’apport de 0,5% sur le capital et sur les augmentations de capital postérieures, de l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des importations réalisées par les développeurs et les entreprises ZES, des exonérations des taxes créées par les Collectivités territoriales décentralisées à l’exception de l’impôt foncier sur la propriété bâtie (IFPB) et l’impôt foncier sur le terrain (IFT).

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